Uchwalona w dniu 2 kwietnia 1997 roku Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zawiera szereg regulacji dotyczących samorządu terytorialnego, mających gwarantować należną mu pozycję ustrojową w Państwie.

W dniu 2 kwietnia 2017 roku minęło dokładnie 20 lat od uchwalenia przez Zgromadzenie Narodowe Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ten najważniejszy w systemie źródeł prawa akt normatywny – uchwalany i zmieniany w szczególne procedurze - zawiera szereg przepisów dotyczących – bezpośrednio lub pośrednio – samorządu terytorialnego. Z uwagi na znaczenie i funkcje Konstytucji RP mają one gwarantować określoną pozycję ustrojową samorządu terytorialnego w Państwie, wyznaczając granice dozwolonej ingerencji ustawodawczej.

Niniejszy artykuł stanowi skróconą wersję referatu „Zapowiadane kierunki reform samorządowych w świetle standardów konstytucyjnych” wygłoszonego przez Autora w dniu 4 kwietnia 2017 roku podczas Wielkopolskiego Kongresu Samorządowego „Prawa i kompetencje samorządu w świetle Konstytucji RP” zorganizowanego przez Stowarzyszenie Gmin i Powiatów Wielkopolski.

Ewolucja rozwiązań konstytucyjnych

W najnowszej historii Rzeczypospolitej zapoczątkowanej obradami Okrągłego Stołu (II-IV 1989r.) oraz powołaniem rządu pod przewodnictwem premiera Tadeusza Mazowieckiego (powołany przez Sejm 12 września 1989r.) regulacje konstytucyjne dotyczące samorządu terytorialnego podlegały swoistej ewolucji.

Już w nowelizacji Konstytucji PRL z 29 grudnia 1989 roku – a więc uchwalonej na trzy miesiące przed przyjęciem przez Sejm ustawy o samorządzie terytorialnym – przyjęto w art. 5, iż Rzeczpospolita Polska gwarantuje udział samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy.

Przepis ten zawarty w Rozdziale I „Podstawy ustroju politycznego i gospodarczego”– pomimo uchwalenia w 1992 roku tzw. Małej Konstytucji – obowiązywał aż do 17 października 1997 roku, kiedy to weszła w życie obecnie obowiązująca Konstytucja RP.

W ustawie konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym  obowiązującej od 8 grudnia 1992 do 16 października 1997 roku – określanej mianem „Małej Konstytucji” - samorządowi terytorialnemu poświęcono odrębny rozdział (Rozdział V Samorząd terytorialny) zawierający 6 artykułów (łącznie 14 ustępów).

Określono w nim, iż samorząd terytorialny jest podstawową formą organizacji lokalnego życia publicznego (art. 70 ust. 1). Wskazano, iż jednostki samorządu terytorialnego posiadają osobowość prawną jako istniejące z mocy prawa wspólnoty mieszkańców danego terytorium (art. 70 ust. 2). Zagwarantowano, mienie komunalne stanowią przysługujące jednostce samorządu terytorialnego prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 70 ust. 3).  „Mała konstytucja” określała także, iż podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. Pozostałe rodzaje jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa (art. 70 ust. 4).

Samorząd terytorialny wykonywać miał w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, z wyłączeniem zadań zastrzeżonych ustawowo do kompetencji administracji rządowej (art. 71 ust. 1). Jednostki samorządu terytorialnego wykonywać miały przysługujące im zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców (art. 71 ust. 2). Jednocześnie „Mała Konstytucja” przewidywała, iż w zakresie uregulowanym ustawami jednostki samorządu terytorialnego mogły wykonywać zadania administracji rządowej. W tym celu miały zostać wyposażone w odpowiednie środki finansowe. (art. 71 ust. 3). Jednostki samorządu terytorialnego miały realizować zadania za pośrednictwem swoich organów stanowiących i wykonawczych, swobodnie określając w granicach ustaw swoje struktury wewnętrzne (art. 71 ust. 4). „Mała Konstytucja” odnosiła się także do samorządowego prawa wyborczego gwarantując, iż wybory do organów stanowiących samorządu terytorialnego są powszechne, równe i odbywają się w głosowaniu tajnym (art. 72 ust. 1). Mieszkańcy mogli na jej podstawie podejmować rozstrzygnięcia w drodze referendum lokalnego, przy czym warunki i tryb przeprowadzenia referendum lokalnego określać miała ustawa (art. 72 ust. 2).

W zakresie spraw finansowych „Mała Konstytucja” przewidywała, iż dochodami jednostek samorządu terytorialnego były dochody własne tych jednostek, subwencje i dotacje (art. 73 ust. 1). Źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zadań publicznych miały być gwarantowane ustawowo (art. 73 ust. 2).

Ustawy miały określać zarówno nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego (art. 74) jak i zasady zrzeszania się jednostek samorządu terytorialnego oraz reprezentowania ich interesów wobec władz państwowych (art. 75).

Samorząd a zasady ustrojowe w nowej Konstytucji RP

Dalszy rozwój regulacji konstytucyjnych dotyczących samorządu terytorialnego nastąpił w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku. Oprócz poświęcenia mu całego rozdziału (Rozdział VII Samorząd terytorialny) liczącego 10 artykułów (łącznie 25 ustępów)  zagadnienia dotyczące samorządu terytorialnego zostały poruszone w szeregu innych regulacji. Stanowi to rozszerzenie zakresu konstytucyjnych gwarancji samorządu terytorialnego (por. M. Miemiec, Komentarz do art. 16. Teza 3 [w:] J. Boć (red.), Konstytucje Rzeczypospolitej Polskiej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, Wrocław 1998, s. 45).

Do samorządu terytorialnego pośrednio odwołuje się już sama preambuła Konstytucji RP stanowiąc, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej ustanawiana jest jako „prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dialogu społecznym oraz na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot”. Jedyną wspólnotą wprost wymienioną w Konstytucji RP jest wspólnota samorządowa, którą z mocy prawa stanowi ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego (art. 16 ust. 1).

Do samorządu terytorialnego odnoszą się także dwa przepisy zamieszczone w Rozdziale I „Rzeczpospolita” zawierającym naczelne zasady ustroju politycznego i gospodarczego państwa, stanowiące pewne idee przewodnie, którymi kierowali się jej autorzy (por. W. Szydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze 2007). Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizacją władzy publicznej. Jak wskazuje P. Winczorek „przez decentralizację rozumie się trwałe, chronione prawem przekazanie istotnych zadań, kompetencji i środków organów działającym na szczeblu ogólnokrajowym – organom funkcjonującym na różnych szczeblach podziału terytorialnego kraju” (P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, Warszawa 2008, s. 47). Idea decentralizacji jest przy tym bardzo bliska idei demokracji wynikającej z art. 2 czy art. 4 Konstytucji RP, stanowiąc wręcz jej konieczną konsekwencję (por. P. Sarnecki, Komentarz do art. 15 [w:] L. Garlicki,  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom IV].

Jednocześnie, jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego decentralizacja, o której mowa w Konstytucji RP „nie jest jednorazowym przedsięwzięciem organizacyjnym, lecz trwałą cechą kultury politycznej państwa zbudowanej na właściwych rozwiązaniach ustawowych, zgodnych z konstytucyjnymi zasadami ustroju Rzeczypospolitej” (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2003 roku, sygn. K 24/02).

Jednocześnie Konstytucja RP stanowi, iż zasadniczy podział terytorialny państwa uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe i zapewniający jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych określa ustawa.

Przepis ten zabiera szczególnego znaczenia w kontekście dyskutowanych obecnie zmian odnoszących się do ustroju Miasta Stołecznego Warszawy oraz zapowiedzi powołania „metropolitalnej jednostki samorządu terytorialnego” (szerzej: M. Kiełbus, Nowy ustrój Warszawy?).

W art. 16 Konstytucji RP – oprócz przywoływanej już zasady, iż ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową – określono także, iż samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej.  Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Rozdział VII – Samorząd terytorialny

W rozdziale VII Konstytucji RP -  całości poświęconym samorządowi terytorialnemu – w pierwszej kolejności wskazano, iż samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych (art. 163).

Zgodnie z Konstytucją RP podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina (art. 164 ust. 1). To na jej rzecz dokonano domniemania realizacji zadań wskazując, iż gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego (art. 164 ust. 2). O funkcjonowaniu innych jednostek samorządu terytorialnego albo lokalnego i regionalnego zdecydować ma ustawodawca (art. 164 ust. 2).

Podobnie jak w Małej Konstytucji ustrojodawca zagwarantował jednostkom samorządu terytorialnego osobowość prawną, odrębną od osobowości prawnej Państwa oraz innych jednostek samorządu terytorialnego. Jednocześnie wskazano, iż przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe, co uznać należy za kolejny z elementów konstytucyjnej konstrukcji samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.

Dodatkowo w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP wskazano, iż samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej.

Konstytucja RP stanowi także, iż zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne (art. 166 ust. 1). Jednakże jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych. Ustawa określa tryb przekazywania i sposób wykonywania zadań zleconych (art. 166 ust. 2). Konstytucja gwarantuje również, iż spory kompetencyjne między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne (art. 166 ust. 3).

W zakresie spraw finansowych Konstytucja RP stanowi, iż jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań (art. 167 ust. 1). Dochodami jednostek samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa (art. 167 ust. 2), przy czym źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego są określone w ustawie (art. 167 ust. 3).

Niezwykle istotnym przepisem gwarancyjnym w tym zakresie jest art. 167 ust. 4 Konstytucji RP stanowiący, iż zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych.

Niestety praktyka okazuje się znacząco odbiegać od standardów konstytucyjnych, w czym niestety znaczącą rolę odegrał na przestrzeni lat także Trybunał Konstytucyjny. Przykładem w tym zakresie może być wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 maja 2005 roku (sygn. K 27/04), w którym stwierdzono, iż „Okoliczność, że ustawa rozszerza zadania jednostek samorządu terytorialnego, nie może przesądzać o niekonstytucyjności danej regulacji, jeżeli dochody z innych źródeł umożliwiają realizację poszczególnych zadań publicznych.  Dla stwierdzenia niekonstytucyjności regulacji prawnej ograniczającej dochody jednostek samorządu terytorialnego jedną z koniecznych przesłanek jest wykazanie, że w wyniku wejścia w życie danej regulacji jednostki samorządu terytorialnego nie są w stanie realizować niektórych bądź też w całości przypadających im zadań bez dochodów, których zostały pozbawione”.

Konstytucja RP gwarantuje również jednostkom samorządu terytorialnego prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie (art. 168).

To właśnie ten przepis stanowił podstawę zakwestionowania przez Trybunał Konstytucyjny w listopadzie 2013 roku części przepisów znowelizowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie braku maksymalnych stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi czy też w zakresie zwolnień przedmiotowych.

Konstytucja RP reguluje także kluczowe elementy ustrojowego prawa samorządowego stanowiąc, iż jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (art. 169 ust. 1). W przypadku organów stanowiących Konstytucja RP przesądza, iż wybory do nich są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym. Zasady i tryb zgłaszania kandydatów i przeprowadzania wyborów oraz warunki ważności wyborów określa ustawa (art. 169 ust. 2). W przypadku organów wykonawczych Konstytucja RP ogranicza się w art. 169 ust. 3 do wskazania, iż zasady i tryb wyborów oraz odwoływania organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa.

Prowadzi to niektórych Autorów do formułowania błędnej tezy, iż ustawodawca wyposażony został w niemal nieograniczoną swobodę określania zasad prawa wyborczego związanego z organami wykonawczymi.

O ile ustawodawca uzyskał swobodę dotyczącą wyboru pomiędzy bezpośrednim i pośrednim trybem obsadzania organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, o tyle decyzja w zakresie trybu bezpośredniego wiąże się z konkretnymi konsekwencjami prawnymi. W takiej bowiem sytuacji zasady samorządowego prawa wyborczego związane z wyborem organów wykonawczych powinny być rekonstruowane z uwzględnieniem całokształtu regulacji konstytucyjnych i wynikających z nich wartości, w tym zasady pomocniczości (subsydiarności) wyrażonej w Preambule Konstytucji RP, naczelnych zasad ustrojowych wyrażonych w Rozdziale I, wolności i praw wyrażonych w Rozdziale II oraz całokształtu regulacji odnoszących się do samorządu terytorialnego wyrażonych w Rozdziale VII.

Tym samym w kontekście trwającej obecnie dyskusji na temat możliwości ograniczenia maksymalnej ilości kadencji pełnionych przez osoby sprawującej urząd wójta, burmistrza czy prezydenta miasta wskazać należy, iż wprowadzenie tego typu ograniczeń należy postrzegać nie tylko jako ograniczenie biernego prawa wyborczego, ale również jako ograniczenie czynnego prawa wyborczego, a tym samym jako ograniczenie samodzielności wspólnot lokalnych.

Podkreślić przy tym należy, iż ograniczenie samorządowych praw wyborczych związanych z wyborem organów wykonawczych może być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy,
gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa
lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Biorąc pod uwagę argumenty przytaczane w dyskusji publicznej przez zwolenników tego typu rozwiązań legislacyjnych należy z całą stanowczością stwierdzić, iż ustawowe ograniczenie samorządowych praw wyborczych związanych z wyborem organów wykonawczych polegające na ograniczeniu maksymalnej ilości kadencji pełnionych przez osoby sprawujące urząd wójta, burmistrza czy prezydenta miasta nie wypełnia przesłanek uzasadniających ograniczenie samorządowych praw wyborczych związanych z wyborem organów wykonawczych.

(Szerzej na temat ograniczenia kadencyjności wójtów: M. Kiełbus, Głos w dyskusji na temat ograniczenia kadencyjności organów wykonawczych gmin).

W zakresie ustroju jednostek samorządu terytorialnego Konstytucja RP stanowi ponadto, iż ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące (art. 169 ust. 4). Także ten przepis wielokrotnie był pomijany przez organy nadzoru i sądy administracyjne nakazujące przyjmować zawężającą koncepcję samodzielności statutowej jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 170 Konstytucji RP członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa. Podkreślić należy, iż przepis ten odnosi się zarówno do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, jak i organów wykonawczych, o ile ustawodawca podejmie decyzję o ich wyborze bezpośrednim. Jest to istotna różnica w porównaniu chociażby do pozycji ustrojowej Prezydenta RP, z którym porównywane są organy wykonawcze JST w kontekście poszukiwania argumentów na rzecz tezy o konieczności ograniczenia ich ilości kadencji.

Konstytucja RP z 1997 roku w szerszym zakresie aniżeli Mała Konstytucja odnosi się do nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Jednocześnie Konstytucja RP stanowi, iż organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe.

Kryterium przedmiotowe pozwalające określić właściwość organów nadzoru ma charakter nieostry i w praktyce rodzi doniosłe w skutkach problemy. Przykładem w tym zakresie może być mający miejsce parę lat temu spór pomiędzy wojewodami a regionalnymi izbami obrachunkowymi w zakresie właściwości w sprawach dotyczących niektórych uchwał rad gmin dotyczących nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi.

Konstytucja RP stanowi ponadto w art. 171 ust. 3, iż Sejm, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może rozwiązać organ stanowiący samorządu terytorialnego, jeżeli organ ten rażąco narusza Konstytucję lub ustawy.

W ostatnim artykule zamieszczony w Rozdziale VII ustrojodawca przyznał jednostkom samorządu terytorialnego prawo zrzeszania się (art. 172 ust. 1). Ponadto jednostki samorządu terytorialnego mają prawo przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych oraz współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw (art. 172 ust. 2). Zasady, na jakich jednostki samorządu terytorialnego mogą korzystać z powyższych praw określa ustawa (art. 172 ust. 3).

Z żalem należy odnotować, iż część jednostek samorządu terytorialnego niechętnie korzysta z przysługujących im w tym zakresie praw, o czym najlepiej świadczą dane dotyczące ilości członków ogólnopolskich i regionalnych organizacji samorządowych.

Inne regulacje konstytucyjne

Zagadnienia dotyczące samorządu terytorialnego zostały także zamieszczone w innych przepisach Konstytucji RP. Na szczególną uwagę w tym zakresie zasługują przede wszystkim art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP dotyczące systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Obecna Konstytucja zalicza wprost do tego systemu – przypisując im rolę najniższą - akty prawa miejscowego, stanowione na podstawie i w graniach upoważnień zawartych w ustawie przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej. Akty te obowiązują wyłącznie na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Akty te – podobnie jak inne przejawy aktywności organów administracji publicznej (w tym samorządowej) – podlegają zgodnie z art. 184 Konstytucji RP kontroli sprawowanej w zakresie określonym w ustawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne.

Na uwagę zasługuje również art. 191 Konstytucji RP przyznający organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego prawo wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie hierarchicznej zgodności aktów normatywnych, w tym z Konstytucją RP.

Wśród regulacji konstytucyjnych odnoszących się bezpośrednio do samorządu terytorialnego należy również wskazać na art. 62 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, iż obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat.

Konstytucja RP odnosi się także wprost do samorządu terytorialnego w przepisach określających kompetencje Najwyższej Izby Kontroli wskazując, iż jest może ona kontrolować działalność organów samorządu terytorialnego, komunalnych osób prawnych i innych komunalnych jednostek organizacyjnych z punktu widzenia legalności, gospodarności i rzetelności.

Podsumowanie

Poświęcenie w Konstytucji RP tak wiele miejsca samorządowi terytorialnemu dowodzi jego istotnej roli w systemie ustrojowym Państwa. Jednocześnie twórcy Konstytucji RP mając świadomość możliwych napięć w relacjach władza centralna – samorząd terytorialny wprowadzili szereg elementów gwarancyjnych ograniczających swobodę regulacyjną ustawodawcy zwykłego. Prawidłowe funkcjonowanie tych mechanizmów uzależnione jest jednak od należytego działania Trybunału Konstytucyjnego i sądów. To właśnie organy władzy sądowniczej stoją na straży konstytucyjnych gwarancji funkcjonowania samorządu terytorialnego. Bez nich postanowienia Konstytucji RP pozostać mogą w przyszłości tylko mało znaczącymi postulatami.