Jedną z „nowości” wynikających z uchwalonej przez Sejm nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego jest instytucja ponaglenia, która ma wpłynąć na przyspieszenie postępowań administracyjnych

Obecny stan prawny

Zgodnie z obecnie obowiązującym stanem prawnym na niezałatwienie sprawy w terminach określonych w KPA lub w przepisach szczególnych lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia, uznając je za uzasadnione,  wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Dodatkowo KPA przewiduje, iż pracownik organu administracji publicznej, który z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie lub nie dopełnił obowiązku zawiadomienia stron o przedłużeniu postępowania albo nie załatwił sprawy w dodatkowym terminie, o którym mowa powyżej, podlega odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa.

Przesłanki zmian

Obecnie obowiązujące przepisy KPA, odnosząc się do bezczynności organu i przewlekłości postępowania nie definiują tych pojęć. Jednocześnie art. 37 KPA, określając sposób rozstrzygnięcia zażalenia strony odnosi  się w zasadzie jedynie do stanu, w którym organ przekracza termin do załatwienia sprawy, tj. do bezczynności. W obecnym stanie prawnym nie przewidziano również obowiązku ustosunkowania się przez organ do środka zaskarżenia przysługującego na bezczynność lub przewlekłość ani terminu na przekazanie go organowi wyższego stopnia. Wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy na podstawie art. 36 KPA organ nie musi również pouczać strony o środkach prawnych, z jakich może skorzystać w razie bezczynności lub przewlekłości. Taki stan – zdaniem projektodawców  - „nie sprzyja efektywnej realizacji przez strony przysługujących jej uprawnień w zakresie zwalczania bezczynności organów lub przewlekłości postępowań administracyjnych”.

W konsekwencji „w celu zapewnienia większej klarowności i spójności regulacji k.p.a., a także efektywności zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości, projekt przewiduje:

1. zdefiniowanie w art. 37 k.p.a. pojęć bezczynności i przewlekłości,
2. wprowadzenie, w miejsce przewidzianego obecnie zażalenia, środka zaskarżenia bezczynności i przewlekłości w postaci ponaglenia; zażalenie jest bowiem środkiem właściwym do zaskarżania czynności organu (w szczególności dokonywanych w formie postanowień), nie zaś zachowań mających postać zaniechania,
3. usprawnienie procedury rozpoznania ponaglenia,
4. wprowadzenie obowiązku pouczenia strony o możliwości wniesienia ponaglenia, w sytuacji, o której mowa w art. 36 § 1 k.p.a.,
5. usunięcie wątpliwości co do terminu, w jakim można wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania”.

Proponowane zmiany

Zgodnie z ustawą nowelizującą stronie służyć będzie prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:

1. nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
2. postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Jak wskazują projektodawcy „Przewlekłość obejmuje zatem przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1), ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania”. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, iż „o przewlekłości postępowania może świadczyć wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy czy nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. (…) Oceniając zasadność zarzutu przewlekłości postępowania, należy rozważyć zatem, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w danej sprawie”.

Ponaglenie będzie musiało zawierać uzasadnienie. Taki wymóg zdaniem projektodawców powinien „pomóc zapobiec nadużywaniu instytucji ponaglenia przez strony”. Założenie to zdaje się być nadmiernie optymistyczne. Sformułowanie nawet skrótowego (jednozdaniowego) uzasadnienia zdaje się wypełniać ten wymóg, nie stanowiąc przy tym ochrony przed potencjalnym nadużyciem tej instytucji procesowej.

Ponaglenie będzie wnoszone do:

1. do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie;
2. do organu prowadzącego postępowanie – jeżeli nie ma organu wyższego stopnia.

Organ prowadzący postępowanie będzie zobowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Wskazuje to jednoznacznie, iż ponaglenie będzie wnoszone za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie.

Organ będzie przekazywać ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Odpisy będą mogły zostać sporządzone w formie dokumentu elektronicznego. Tym samym – w przeciwieństwie do obecnej sytuacji – organ prowadzący postępowanie nie będzie przekazywał całości akt postępowania (co uniemożliwia mu dalsze prowadzenie postępowania). To do oceny organu prowadzącego postępowanie zależeć będzie, które dokumenty z akt postępowania uzna za niezbędne dla rozpoznania ponaglenia. Ocena w tym zakresie może być przedmiotem rozbieżnych ocen pomiędzy organami administracji publicznej, jak również stronami postępowania. Jednocześnie podkreślić należy, iż powyższe rozwiązania mogą wiązać się z dodatkowym nakładem pracy i kosztów związanych z przygotowaniem dodatkowych odpisów. Może się to okazać szczególnie problematyczne w sytuacji wnoszenia dużej ilości ponagleń, noszących znamiona działań „pieniackich”.

Projektodawcy wskazują w tym zakresie, iż „celem tej regulacji jest zapewnienie możliwości rozpoznania ponaglenia przez organ wyższego stopnia, przy jednoczesnym umożliwieniu kontynuacji postępowania przez organ je prowadzący. Trzeba bowiem ponownie podkreślić, że celem ponaglenia jest jak najszybsze załatwienie sprawy przez organ prowadzący postępowanie, w związku z czym procedura związana z tym środkiem nie powinna wstrzymywać rozpoznania sprawy. Taki zaś skutek odniósłby obowiązek przekazywania organowi wyższego stopnia ponaglenia wraz z aktami sprawy (w oryginałach)”.

W uzasadnieniu ustawy nowelizującej wskazano ponadto, iż „Jednocześnie, biorąc pod uwagę fakt, że w sprawach skomplikowanych akta sprawy mogą obejmować kilkaset czy nawet kilka tysięcy kart, przyjęto, że organ ma obowiązek przekazać tylko niezbędne odpisy akt, czyli kopie tych dokumentów, które mają wpływ na ocenę zarzutów wskazanych w ponagleniu i argumentów wskazanych przez organ w ramach ustosunkowania się do niego. Organ prowadzący postępowanie nie będzie zatem musiał przekazywać w całości odpisów skomplikowanych opinii, map, itp. w zakresie w jakim treść tych dokumentów nie będzie miała znaczenia dla oceny terminu załatwienia sprawy czy przewlekłości postępowania”.

Przekazując ponaglenie, organ będzie zobowiązany ustosunkować się do niego. Rozwiązanie to może budzić wątpliwości, biorąc pod uwagę, iż na gruncie KPA obowiązku takiego nie ma w przypadku odwołań czy zażaleń.

Organ właściwy do rozpatrzenia ponaglenia będzie miał na to zaledwie siedem dni od dnia jego otrzymania. W tym czasie powinien on wydać postanowienie, w którym:

1. wskaże, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
2. w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości:

• zobowiąże organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone,
• zarządzi wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości.

Organ rozpatrujący ponaglenie będzie mógł z urzędu zmienić ww. postanowienie wyznaczając dłuższy termin zakończenia postępowania, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, wymagające dłuższego postępowania, nieznane w momencie wyznaczania terminu.

Ustawa nowelizująca zakłada jednocześnie nadanie nowego brzmienia art. 38 KPA. Przepis ten ma stanowić, iż pracownik organu administracji publicznej podlega odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa, jeżeli z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie lub prowadził postępowanie dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy

Należy także zwrócić uwagę na nowe brzmienie art. 36 KPA, zgodnie z którym  o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Nowością jest w tym zakresie element pouczenia.

Powyższe zmiany zostały skorelowane z propozycją nowelizacji odpowiednich przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które zostaną omówione w jednym z kolejnych artykułów na naszym Portalu.

Już wkrótce będziemy mogli zaobserwować, na ile skuteczne okażą się nowe przepisy dotyczące ponagleń.

O nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego pisaliśmy także w:

1. „Nowelizacja KPA coraz bliżej”;
2. „Zmiany w zasadach ogólnych KPA”.