Zdaniem Wojewody Zachodniopomorskiego do kompetencji rady gminy nie należy normowanie w statucie tej gminy kwestii dotyczących sposobu realizacji przyznanego mieszkańcom prawa inicjatywy uchwałodawczej.

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr P-1.4131.163.2016.EM z dnia 19 lipca 2016 r. Wojewoda Zachodniopomorski stwierdził nieważność m.in. § 31 ust. 1 pkt 6 uchwały rady miejskiej w sprawie uchwalenia statutu gminy.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 27 czerwca 2016 r. rada miejska podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia statutu gminy. Podstawę do podjęcia ww. uchwały stanowił m.in. art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie statutu gminy.

Wojewoda, oceniając legalność tego aktu, zwrócił uwagę przede wszystkim na postanowienia § 31 ust. 1 załącznika do kwestionowanej uchwały, zgodnie z którym z inicjatywą uchwałodawczą mogą wystąpić:

„(…) 6) grupa 50 mieszkańców Gminy posiadających czynne prawo wyborcze – w formie wniosku zawierającego projekt uchwały oraz listę osób go popierających. Każda strona listy musi zawierać w nagłówku jednoznaczne stwierdzenie czego dotyczy, wskazywać imię i nazwisko oraz adres do korespondencji osoby działającej w imieniu wszystkich wnioskodawców. Lista musi zawierać czytelne dane wnioskodawców, takie jak: imię i nazwisko, adres zameldowania, nr PESEL oraz podpis”.

Analiza przepisów ustawy o samorządzie gminnym, prowadzi w ocenie organu nadzoru do wniosku, iż przyznanie określonej grupie mieszkańców gminy prawa inicjatywy uchwałodawczej nie jest sprzeczne z prawem. Jednakże, prawotwórcze działanie każdego organu jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności, gdy polega ono na tworzeniu prawa miejscowego, winno następować w granicach przyznanego upoważnienia. Skoro zatem rada gminy może tylko tyle, na ile zezwala jej na to przepis zawierający delegację, to normowanie w statucie gminy kwestii dotyczących sposobu realizacji przyznanego mieszkańcom uprawnienia nie należy już do jej kompetencji.

Wojewoda podkreślił, że skoro lokalny prawodawca zdecydował się przyznać prawo inicjatywy uchwałodawczej określonej grupie mieszkańców (co najmniej 50 osób) to przedłożony przez nich projekt powinien wszczynać postępowanie w sprawie tego projektu, którego przebieg nie powinien różnić się zasadniczo od procedury nadania biegu projektom uchwał przygotowanych przez pozostałe uprawnione podmioty. W ocenie organu nadzoru jedynym dopuszczalnym odstępstwem jest uwzględnienie właściwych cech, charakterystycznych dla podmiotu inicjującego postępowanie, takich jak np. reprezentacja czy sprawdzenie posiadania czynnego prawa wyborczego przez osoby podpisujące projekt.

Zdaniem wojewody każde przekroczenie ram przyznanej kompetencji powinno być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące ingerencją nadzorczą. Mając na uwadze powyższe, Wojewoda Zachodniopomorski stwierdził nieważność m.in. § 31 ust. 1 pkt 6 kwestionowanej uchwały rady miejskiej.

W zakresie tego, czy istnieje możliwość przyznania inicjatywy uchwałodawczej grupie mieszkańców gminy, orzecznictwo sądów administracyjnych nie pozostaje jednolite. Negatywne stanowisko w tej kwestii zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który stwierdził, że „brak w ustawie o samorządzie gminnym regulacji odnoszących się do przyznania mieszkańcom prawa do wnoszenia pod obrady rady projektów uchwał ocenić należy jako wybór ustawodawcy; jego milczenie należy interpretować w tym przypadku jako brak zgody na taką formę sprawowania władzy przez mieszkańców gminy” (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 kwietnia 2006 r., sygn. III SA/Wr 584/05; podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 października 2008 r., sygn. II SA/Ol 737/08).

Z drugiej strony, w jednym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że „przyznanie grupom mieszkańców inicjatywy uchwałodawczej, przy braku przepisów regulujących tę kwestię oraz w świetle wykładni systemowej ustawy o samorządzie gminnym i wspólnotowego charakteru jednostek samorządu terytorialnego, mieści się w granicach obowiązującego prawa, a tym samym prawa tego nie narusza” (teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1887/13; podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 maja 2013 r., sygn. II SA/Ol 196/13).

W praktyce gminy kwestie inicjatywy uchwałodawczej regulują w sposób bardzo różnorodny. Instytut Spraw Publicznych w ramach projektu „Decydujmy razem” przeprowadzonego na przełomie 2011 i 2012 r. zbadał między innymi to, jak uregulowana została inicjatywa uchwałodawcza podmiotów samorządowych.

Z analizy, która objęła 193 samorządy szczebla gminnego różnych typów wynika, że w 57% gmin inicjatywa uchwałodawcza nie została uregulowana w statucie gminy. 41% badanych gmin zdecydowało się uregulować powyższą kwestię w statucie, natomiast w pozostałym zakresie brak było danych.