Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji przedstawiło kolejną wersję projektu ustawy dotyczącej zmian w Regionalnych Izbach Obrachunkowych, w której proponuje się istotne zmiany w zakresie stosowania środków nadzoru nad JST.

Jak zmienić RIO?

Od kilku miesięcy trwają prace nad rządowym projektem ustawy o zmianie ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych oraz niektórych innych ustaw przygotowanym w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji. Jego pierwotna wersja uzyskała negatywną opinię Zespołu ds. Systemu Finansów Publicznych oraz Zespołu ds. Ustrojowych Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Samorządowcy kwestionowali przede wszystkim propozycję wprowadzenia do ustawy dodatkowych kryteriów kontroli działalności finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z przedłożonym projektem RIO miały kontrolować gospodarkę finansową, w tym realizację zobowiązań podatkowych oraz zamówienia publiczne podmiotów, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy (w tym po nowelizacji niektórych spółek komunalnych), na podstawie kryterium zgodności z prawem i rzetelności. Dodatkowo kontrola gospodarności gospodarki finansowej jednostek, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1-6 w zakresie tytułów określonych w art. 72 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych miała być dokonywana jest także z uwzględnieniem kryterium gospodarności. W zakresie zadań administracji rządowej, wykonywanych przez te jednostki na podstawie ustaw lub zawieranych porozumień, kontrola gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego miała być  dokonywana także z uwzględnieniem kryterium celowości i gospodarności.

W wyniku prowadzonych dyskusji oraz zgłoszonych postulatów strona rządowa zdecydowała się wycofać projekt nowelizacji z sierpniowego posiedzenia Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Jednocześnie Komisji upoważniła Zespół ds. Systemu Finansów Publicznych oraz Zespół ds. Ustrojowych do wydania w jej imieniu wiążącej opinii dotyczącej zmienionej wersji projektu.

Nowe propozycje dotyczące nadzoru nad JST

W kolejnej wersji projektu nowelizacji (z dnia 12 września 2016 roku) Ministerstwo odstąpiło od powyższych propozycji całkowicie wykreślając projektowaną zmianę art. 5 ustawy o RIO. W jej miejsce pojawiły się propozycje tożsamych zmian we wszystkich trzech ustrojowych ustawach samorządowych. Zmiany te zostaną przedstawione w niniejszym artykule na przykładzie ustawy o samorządzie gminnym

Ministerstwo proponuje nadanie nowego brzmienia art. 92a u.s.g., który obecnie stanowi, iż w przypadku złożenia przez organ gminy skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, sąd administracyjny wyznacza rozprawę nie później niż w ciągu 30 dni od dnia wpłynięcia skargi do sądu. W projekcie ministerialnym do powyższej regulacji (którą oznaczono jako ustęp 1) dodano ustęp 2 stanowiący, iż skargi na rozstrzygnięcia nadzorcze, o których mowa w art. 96 ust. 2 (odwołanie wójta i wyznaczenie osoby pełniejącej jego funkcję w przypadku powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw)  i art. 97 ust. 1 (zawieszenie organów gminy i powołanie zarządu komisarycznego w razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych) sąd administracyjny rozpatruje w terminie 30 dni. Dotyczy to również skargi kasacyjnej.

Jednocześnie w projekcie ustawy nowelizującej zawarto przepis (art. 97a) stanowiący, iż w przypadku zastosowania ww. środków nadzorczych (o których mowa w art. 96 ust. 2 oraz art. 97 ust. 1) podlegają one natychmiastowemu wykonania.

Nowością ma być także art. 97b, zgodnie z którym od dnia odwołania wójta wójtowi nie przysługuje wynagrodzenie, chyba że prawomocnie uchylono rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 96 ust. 2. Jednocześnie w okresie zawieszenia organów gminy wójtowi oraz radnym nie przysługuje wynagrodzenie ani diety, chyba że prawomocnie uchylono rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 97 ust. 1.

Zmiany mają także dotyczyć art. 98 u.s.g., który obecnie reguluje tryb zaskarżania rozstrzygnięć nadzorczych. Projektodawcy proponują, aby do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, o którym mowa w art. 96 ust. 2 uprawniony był odwołany wójt, zaś do złożenia skargi na rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 97 ust. 1 – zawieszone organy gminy.

Projektodawcy proponują także wprowadzenie zmian w ustawie Kodeks wyborczy polegającej na określeniu, iż wygaśnięcie mandatu wójta następuje z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę, o której mowa w § 1 albo po uprawomocnieniu się rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 96 ust. 2 u.s.g.

Powyższe zmiany miałyby zacząć obowiązywać po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia przedmiotowej ustawy (co jest terminem znacząco krótszym w stosunku do wejścia w życie głównej części ustawy dotyczącej RIO – ma one wejść w życie po upływie 3 miesięcy od dnia jej ogłoszenia).

Uzasadnienie zmian

Analizując zmienione uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej warto zwrócić uwagę na fragmenty dotyczące natychmiastowej wykonalności wybranych rozstrzygnięć nadzorczych. Zdaniem projektodawców „Wprowadzenie natychmiastowej wykonalności aktów nadzoru Prezesa Rady Ministrów nie pozbawia jednostek samorządu terytorialnego sądowej ochrony. Należy podkreślić, że sąd administracyjny – na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) – może na żądanie jednostki samorządu terytorialnego wstrzymać wykonanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Tym samym pozostaje zachowana sądowa kontrola prawidłowości działania organów nadzoru”.

Próba oceny proponowanych zmian

Podejmując się próby wstępnej oceny proponowanych zmian, należy pozytywnie odnieść się do odstąpienia przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji od zamiaru wprowadzenia dodatkowych kryteriów kontroli działalności JST ze strony RIO. Propozycje te budziły istotne wątpliwości natury konstytucyjnej, których w żaden sposób nie minimalizowały podnoszone argumenty związane ze stosowaniem analogicznych kryteriów w działalności NIK (argumenty te przemawiały wręcz na rzecz przeciwników proponowanych rozwiązań podkreślając zróżnicowane podejście ze strony ustrojodawcy działalności RIO i NIK).

Odnośnie propozycji przyspieszenia postępowań sądowoadministracyjnych w sprawach ze skarg na rozstrzygnięcia nadzorcze należy apelować o rozszerzenie tej propozycji na wszystkie przewidziane w ustawie środki nadzoru. Za każdym razem sądy powinny rozstrzygać tego typu sprawy w możliwie jak najkrótszych terminach. Wynika to z konieczności zapewnienia stanu pewności prawnej mieszkańcom poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. Sytuacje, w których sądy administracyjne wydają prawomocne orzeczenia dotyczące rozstrzygnięć nadzorczych po upływie roku czy dwóch lat znacząco utrudniają funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego. Jednocześnie rozważyć należy możliwość skrócenia terminów na skorzystanie przez organy gminy z przewidzianych prawem środków ochrony (wniesienie skargi czy skargi kasacyjnej). Być może warto w tym zakresie przemyśleć rozwiązania analogiczne do zawartych w Kodeksie wyborczym w kontekście skarg związanych z wygaśnięciem mandatu radnego.

Jednocześnie należy zdecydowanie opowiedzieć się przeciwko propozycji umożliwienia nadawania określonym rozstrzygnięciom nadzorczym rygoru natychmiastowej wykonalności. Oznaczałoby to umożliwienie administracji rządowej niezwykle istotnego i szybkiego ingerowania w samodzielność JST. Jednocześnie takie rozwiązanie mogłoby doprowadzić do wielokrotnej zmiany osób wykonujących funkcje organów gminy na przestrzeni bardzo krótkiego okresu. Mając na uwadze skrócone terminy rozpoznawania spraw przez sądy administracyjne (które mogłyby ulec dalszemu skróceniu) należy przyjąć, iż okres ten nie powinien wpłynąć istotnie negatywnie na działanie gminy wobec organów której mają być zastosowane środki nadzorcze. Skoro bowiem – zdaniem projektodawców – czas od wydania rozstrzygnięcia nadzorczego do jego uprawomocnienia jest na tyle krótki, iż bez szkody dla osoby pełniącej funkcję wójta możliwe jest pozbawienie go wynagrodzenia,  to tym bardziej jest on na tyle krótki by umożliwić skuteczne interweniowanie przez organ nadzoru bez konieczności stosowania rozwiązań nadzwyczajnych za które uznać należy rygor natychmiastowej wykonalności rozstrzygnięć nadzorczych.

W najbliższym czasie okażę się czy powyższe argumenty znajdą uznanie u przedstawicieli strony rządowej. Nie ulega jednak wątpliwości, iż zmiany w funkcjonowaniu organów nadzoru są już przesądzone.