Na stronach Rządowego Centrum Legislacji opublikowano najnowszy projekt rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów komunalnych.

Historia prac nad projektem rozporządzenia

Na łamach naszego Portalu już kilkukrotnie pisaliśmy o założeniach i projektach ministerialnego rozporządzenia w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów komunalnych (patrz: M. Kiełbus, Czy Minister określi szczegółowe zasady selektywnej zbiórki odpadów komunalnych?; M. Kiełbus, Czy potrzebna jest unifikacja zasad selektywnej zbiórki odpadów komunalnych?; M. Kiełbus, Unifikacja zasad selektywnej zbiórki odpadów już wkrótce?)

Podstawą prawną planów Ministra Środowiska jest art. 4a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który obowiązuje od 1 lutego 2015 roku (tj. od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw). Przepis ten stanowi, iż minister właściwy do spraw środowiska może określić, w drodze rozporządzenia:

1) szczegółowy sposób selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów oraz kiedy wymóg selektywnego zbierania uważa się za spełniony,

2) odpady komunalne podlegające obowiązkowi selektywnego zbierania spośród wskazanych w art. 3b ust. 1 i art. 3c ust. 1

- kierując się potrzebą ujednolicenia wymagań w zakresie zbierania i odbierania odpadów komunalnych oraz uzyskania wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami odpadów komunalnych oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych przekazywanych do składowania.

Niezwykle szybko Ministerstwo Środowiska przedstawiło do wstępnych konsultacji założenia projektu rozporządzenia, które miałoby być wydane na podstawie przedmiotowego przepisu ustawy. Propozycje Ministerstwa spotkały się z krytyczną oceną części środowisk samorządowych, w tym Związku Gmin Wiejskich czy Unii Metropolii Polskich (szerzej: M. Kiełbus, Czy Minister określi szczegółowe zasady selektywnej zbiórki odpadów komunalnych?).

Jak należy sądzić częściowo pod wpływem głosów krytyki Ministerstwo spowolniło tempo prac nad projektem przedmiotowego rozporządzenia. Za kolejne podejście w tym zakresie uznać można spotkanie konsultacyjne w Ministerstwie Środowiska we wrześniu 2015 roku podczas którego Ministerstwo starało się przekonać stronę samorządową do potrzeby standaryzacji selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. W spotkaniu uczestniczyli także reprezentanci organizacji i przedsiębiorstw zajmujących się odbiorem lub zagospodarowaniem odpadów komunalnych mający w  przedmiotowej kwestii pod wieloma względami zdanie zbliżone do strony rządowej (szerzej: M. Kiełbus, Czy potrzebna jest unifikacja zasad selektywnej zbiórki odpadów komunalnych?)

Kolejne podejście do wydania przedmiotowego rozporządzenia miało miejsce w lutym 2016 roku kiedy to w „nieoficjalnym” obiegu pojawił się wstępny (roboczy) projekt rozporządzenia w przedmiotowej sprawie. Projekt ten – na etapie prac poprzedzającym jego akceptację przez kierownictwo Ministerstwa – został poddany wstępnym konsultacjom z niektórymi organizacjami, w tym organizacjami samorządowymi. W większości podtrzymały one swoje wcześniejsze krytyczne stanowisko.

Oficjalny projekt rozporządzenia

W dniu 7 lipca 2016 roku na stronach Rządowego Centrum Legislacji opublikowano oficjalny projekt rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów komunalnych.

Projekt ten zakłada, iż odpady komunalne będą zbierane w pojemnikach, workach w miejscu ich wytworzenia lub pojemnikach przeznaczonych do zbierania odpadów gromadzonych selektywnie umieszczonych w miejscach publicznych (tzw. gniazda lub dzwony). Jednocześnie proponuje się określić, że ww. pojemniki (ale już nie worki) ze względu na zbierane frakcje odpadów mając być wykonane z materiałów zapewniających zabezpieczenie zbieranych odpadów przed działaniem niepożądanych czynników zewnętrznych.

W tym kontekście należy przypomnieć, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy (rada miasta lub odpowiednio zgromadzenie związku międzygminnego) zobowiązana jest określić w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy rodzaj i minimalne pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunki rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Tym samym zakresy obu przedmiotowych regulacji w przedmiotowym zakresie zdają się ze sobą krzyżować.

W projekcie rozporządzenia proponuje się określić, aby w osobnych workach lub pojemnikach, o których mowa powyżej, zbierać co najmniej następujące frakcje odpadów komunalnych:

1. papier;
2. metale;
3. tworzywa sztuczne, w tym opakowania wielomateriałowe;
4. szkło;
5. odpady ulegające biodegradacji, ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów.

Jednocześnie – co pośrednio wynika z rozporządzenia – szóstą zbieraną frakcją będą tzw. odpady resztkowe (inne odpady komunalne, które nie są objęte gminnym systemem selektywnej zbiórki odpadów komunalnych zarówno „u źródła” jak i w systemie PSZOKowym) albo odpady zmieszane wraz z tzw. odpadami resztkowymi (będzie to występowało zwłaszcza w zabudowie wielorodzinnej gdzie do jednego pojemnika mogą trafiać zarówno odpady od podmiotów nie prowadzących selektywnej zbiórki – wówczas trafi tu całość strumienia odpadów komunalnych, jak i od podmiotów, które prowadząc selektywną zbiórkę gromadzić tu będą tzw. odpady resztkowe w ww. znaczeniu).

Podkreślić należy, iż rada gminy (rada miasta lub odpowiednio zgromadzenie związku międzygminnego) będzie mogła w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dopuścić łączne zbieranie w tym samym worku lub pojemniku metalu wraz z tworzywami sztucznymi (w tym opakowaniami wielomateriałowymi), w celu przekazania ich do sortowania.

Projekt rozporządzenia zakłada także ujednolicenie kolorystyki pojemników i worków przeznaczonych do zbierania ww. frakcji odpadów komunalnych. Zgodnie z projektem rozporządzenia:

1. odpady z papieru, w tym tektury, odpady opakowaniowe z papieru i tektury zbierane będą w pojemnikach lub workach koloru niebieskiego, oznaczonych napisem „Papier i tektura”;
2. odpady ze szkła oraz odpady opakowaniowe ze szkła zbierane będą w pojemnikach lub workach koloru zielonego, oznaczonego napisem „Szkło”;
3. odpady metali, w tym  odpady opakowaniowe z metali, odpady tworzyw sztucznych, w tym  odpady opakowaniowe z tworzyw sztucznych, oraz opakowania wielomateriałowe zbierane będą w pojemnikach lub workach koloru żółtego oznaczonego odpowiednio napisem „Metale” lub „Tworzywa sztuczne i opakowania wielomateriałowe”.

Jednocześnie projekt przewiduje, że w sytuacji w której szkło zbierane będzie w podziale na szkło bezbarwne i kolorowe, szkło bezbarwne będzie zbierane w pojemnikach lub workach koloru białego oznaczonych napisem „Szkło bezbarwne”, a szkło kolorowe w pojemnikach lub workach koloru zielonego oznaczonych napisem „Szkło kolorowe”.

W projekcie określono także, że wymóg selektywnego zbierania odpadów przez gminę, uważa się za spełniony, jeżeli mieszkańcy gminy mają zapewnione warunki do wydzielania frakcji odpadów komunalnych, o których mowa w projekcie rozporządzenia (w §3 tegoż projektu). Jednocześnie Ministerstwo Środowiska odstąpiło od określania kiedy wymóg selektywnego zbierania odpadów komunalnych spełniony jest przez poszczególnych właścicieli nieruchomości (przypomnieć należy, iż w pierwotnych założeniach rozporządzenia proponowano w tym zakresie przyjąć kryterium wagowe). Tym samym organy gmin w dalszym ciągu będą borykały się z problemem ustalenia czy dany właściciel nieruchomości prowadzi zadeklarowaną przez siebie selektywną zbiórkę czy też nie.

Na szczególną uwagę zasługują zawarte w projekcie rozporządzenia przepisy przejściowe. Zgodnie z § 6 projektu rozporządzenia obowiązek zapewnienia pojemników przeznaczonych na zbieranie określonych w rozporządzeniu frakcji odpadów komunalnych  w określonym kolorze realizuje się w terminie nie dłuższym niż 5 lat od dnia wejścia w życie rozporządzenia, natomiast oznakowanie pozwalające na właściwe selektywne zbieranie w nich odpadów w terminie nie dłuższym niż 6 miesięcy od dnia wejścia w życie rozporządzenia. Przepis ten odnosi się w jednakowym stopniu do pojemników zapewnianych przez gminę, jak i pojemników, w które poszczególne nieruchomości zobowiązani są wyposażyć ich właściciele.

Rozporządzenie ma wejść w życie z dniem 1 stycznia 2017 roku.

Obecnie projekt rozporządzenia skierowano do konsultacji społecznych i uzgodnień międzyresortowych. Partnerom społecznym wyznaczono zaledwie 10 dniowy termin na zgłaszanie ewentualnych uwag. W piśmie przewodnim wskazano przy tym, iż brak odpowiedzi w ww. terminie traktowany będzie jako uzgodnienie projektu. Projekt skierowano także do Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego z prośbą o możliwie szybkie zajęcie stanowiska.

Uzasadnienie projektu rozporządzenia

W uzasadnieniu projektu rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów komunalnych wskazano następujące czynniki uzasadniające jego opracowanie:

1. Komisja Europejska dokonała przeglądu spełniania wymagań dot. gospodarki odpadami w krajach członkowskich na podstawie którego powstał dokument Mapa drogowa dla Polski, w której jedną z rekomendacji jest zdefiniowanie przez Polskę standardów selektywnego zbierania odpadów komunalnych,
2. otrzymanie środków z funduszy europejskich na inwestycje w zakresie gospodarki odpadami w nowej perspektywie finansowej UE na lata 2014–2020 Komisja Europejska uzależniła od spełnienia warunków ex-ante, z których 2 i 4 zostały uznane za niespełnione przez Polskę. Warunek 4 dotyczy podjęcia działań zmierzających do osiągnięcia poziomów określonych dyrektywami UE, czyli m.in. poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła,
3. przedstawienie propozycji Komisji Europejskiej odnośnie do zmian dyrektyw w zakresie gospodarki odpadami, które zaostrzają wymagania dotyczące m.in. selektywnego zbierania odpadów komunalnych,
4. niski poziom odpadów komunalnych zbieranych selektywnie, konieczność ujednolicenia zasad prowadzenia selektywnego zbierania odpadów komunalnych na terenie kraju,
5. zła jakość zbieranych odpadów negatywnie wpływająca na stan techniczny instalacji przetwarzających odpady.

Uzasadniając przyjęty model selektywnej zbiórki odpadów komunalnych w uzasadnieniu projektu rozporządzenia wskazano, iż jest to model „minimum”, który decyzją organu stanowiącego danej JST może być rozszerzony o dodatkowe frakcje. Model ten nie może być natomiast ograniczony poniżej wskazanego w nim minimum.

Jednocześnie w rozporządzeniu wyraźnie zanegowano możliwość stosowania systemów dwupojemnikowych (z podziałem na frakcje: sucha – mokra), z uwagi na niezadawalającą jakość zbieranego w ten sposób surowca. Jak wynika z danych ministerialnych system ten został wprowadzony w 159 gminach (w kolejnych 480 gminach wprowadzono system: odpady zmieszane, szkło lub papier, pozostałe suche).

Możliwość łącznego zbierania odpadów z metalu i tworzyw sztucznych (w tym opakowań wielomateriałowych) uzasadniono możliwością ich łatwego rozdzielenia na dalszych etapach postępowania z odebranymi odpadami. Jednocześnie ww. frakcje pomimo łącznego zbierania nadal zachowują swoje właściwości.

Odnośnie obowiązkowej zbiórki bioodpadów wskazano, iż obowiązek jej odrębnej zbiórki związany jest z przedstawionymi przez Komisję Europejską w grudniu 2015 r. nowymi celami w zakresie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w ramach gospodarki o obiegu zamkniętym (Circural economy package).

W zakresie okresów przejściowych związanych z dostosowaniem pojemników do określonej w projekcie rozporządzenia kolorystyki wskazano, iż pomocne w tym zakresie mogą środki pochodzące z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

W materiałach legislacyjnych podkreślono jednocześnie, iż z danych Ministerstwa wynika, iż „poziom recycklingu uzyskiwany przez gminę, jest tym wyższy im większa jest liczba frakcji, na które mieszkańcy dzielą odpady.”. Jednocześnie wskazano, iż z danych przekazywanych przez podmioty zajmujące się przetwarzaniem odpadów wynika, że ze zmieszanych odpadów komunalnych można wydzielić przy zastosowaniu zaawansowanych procesów sortowniczych maksymalnie 20% odpadów nadających się do recyclingu. Nie wskazano natomiast na dane związane z poziomami recyclingu w gminach stosujących mniej rozbudowane metody selektywnej zbiórki odpadów komunalnych „u źródła”. Podkreślono także, że gminy w niewielkim stopniu pozyskują środki ze sprzedaży surowców wtórnych. Nie poddano jednakże analizie skutków finansowych związanych ze sprzedażą tychże odpadów przez podmioty zajmujące się odbiorem i zagospodarowaniem odpadów komunalnych na zlecenie gminy, a w szczególności wpływu sprzedaży surowców wtórnych na oferty przedkładane w gminnych przetargach na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych.

Podkreślić należy, iż Ministerstwo Środowiska pozytywnie oceniło wzrost poziomów recyclingu uzyskiwanych przez Polskę w ostatnich latach. Jednakże dalsze wymogi mogą być nie do osiągnięcia – zdaniem Ministerstwa – przy obecnym systemie selektywnej zbiórki.

Analizując podmioty, na które oddziaływać będzie projekt Ministerstwo wskazało na:

1. podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości;
2. Gminy (pominięto w tym zakresie odrębne wskazanie związków międzygminnych);
3. Właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy oraz na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne;
4. Prowadzący regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych.

Na liście tej zabrakło podmiotów, które nie będąc właścicielami nieruchomości w rozumieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zobowiązani są do partycypowania w uiszczaniu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – chodzi tu przede wszystkim o osoby zamieszkujące w zabudowie wielorodzinnej.

Podmioty te obarczone będą wyższymi kosztami rozbudowanego systemu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, podobnie jak właściciele nieruchomości w rozumieniu ustawy, którzy nie tylko będą musieli dokonać zakupu nowych pojemników, o ile obowiązku tego nie przejęła gmina), ale także pokrywać koszty związane z odbiorem dodatkowych frakcji odpadów komunalnych.

Powyższa kwestia ma kluczowe znaczenie w kontekście uzasadnienia projektu rozporządzenia. Analizując w nim skutki finansowe wskazano z jednej strony na brak kosztów po stronie budżetu Państwa (co może dziwić w kontekście zapowiadanych działań edukacyjnych związanych z nowym modelem selektywnej zbiórki odpadów), z drugiej zaś określono skutki dla gmin na poziomie ok. 11,29-22,58 mln rocznie przez okres pięciu lat co wiąże się wyłącznie z kosztami wymiany pojemników. W uzasadnieniu projektu rozporządzenia praktycznie pominięto koszty związane z całą logistyką odbioru dodatkowych frakcji odpadów komunalnych oraz kosztów działań edukacyjnych i informacyjnych związanych z przekazaniem mieszkańcom informacji o nowych rozwiązaniach. Wskazano jedynie, iż „poprawa stopnia segregowania odpadów <u źródła> powinna wpłynąć na zmniejszenie kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwa zajmujące się zbieraniem i przetwarzaniem odpadów (brak konieczności selekcjonowania części odpadów, która to praca zostanie wykonana przez mieszkańców) [trudno w pełno zgodzić się z tym twierdzeniem mając na uwadze poziom zanieczyszczenia odpadów selektywnie zebranych] i na poprawę kondycji finansowej sektora odpadowego. Nie jest jednak możliwe określenie kosztów takiej zmiany”.

Podkreślić należy, iż Ministerstwo Środowiska uświadamia sobie dalsze konsekwencje proponowanych przez siebie zmian. Wskazuje bowiem, że „projektowane rozporządzenie wprowadza konieczność zmiany części regulaminów czystości i porządku na terenie gminy, a także konieczność przeprowadzenia kampanii informacyjnych i edukacyjnych w zakresie nowego systemu selektywnego zbierania odpadów komunalnych”. Tym bardziej dziwić może niezwykle krótki okres vacatio legis (mniej niż 6 miesięcy). Pomija się przy tym wpływ nowych rozwiązań na zawarte przez gminy umowy na odbiór albo odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych oraz związane z tym koszty.

Próba wstępnej oceny projektu

Projekt rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów komunalnych uznać należy za kontrowersyjny – zarówno co do samej idei jego wydania, jak i co do rozwiązań szczegółowych. Postawić bowiem należy pytanie na ile działalność samorządu terytorialnego winna być determinowana wyłącznie co do celu jaki ma osiągnąć (i skutków jego nieosiągnięcia), a na ile co do metod działania w związku z realizacją określonych celów. Innymi słowy wątpliwości budzi czy władza centralna winna określać wyłącznie cel (poziomy recyclingu) czy także wpływać władczo na metody osiągania tego celu.

Odrębną kwestią pozostają rozwiązania szczegółowe zawarte w projekcie. Za największy mankament zaproponowanych rozwiązań należy uznać brak okresów przejściowych pozwalających na wdrożenie nowego systemu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Ministerstwo Środowiska skoncentrowało się na problematyce kolorystki i oznaczenia pojemników pomijając konieczność zorganizowania logistyki zbiórki i odbioru „nowych” frakcji odpadów komunalnych. Działania w tym zakresie wymagają przede wszystkim zmian legislacyjnych na poziomie lokalnym (nowelizacji aktów prawa miejscowego), które po wejściu w życie rozporządzenia będą z nim sprzeczne pomimo formalnego dalszego obowiązywania. Rodzić to będzie uzasadnione wątpliwości o wzajemne relacje pomiędzy tymi aktami prawnymi. Działania legislacyjne w tym zakresie w większości przypadków zostaną podjęte dopiero po wakacjach. Jednocześnie wymagać one będą nie tylko zaangażowania radnych (którzy w wielu gminach świeżo co zakończyli prace nad nowymi regulaminami utrzymania czystości i porządku w gminach w związku z nowelizacją ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach), ale także SANEPIDów, które zobligowane są zaopiniować zmiany w tym zakresie.

W dalszej kolejności koniecznym będzie dokonaniem zmian w zawartych umowach na odbiór albo odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych, które mogą być zawarte nawet na 4 kolejne lata. Pojawia się pytanie czy w każdym przypadku możliwym będzie aneksowanie umowy poprzez zobowiązanie przedsiębiorcy do odbioru kolejnych frakcji. Absurdem byłoby bowiem organizowanie odrębnych przetargów na odbiór „nowych” frakcji – np. odpadów ulegających biodegradacji. Koniecznym jest również przeprowadzenie intensywnej akcji informacyjnej i edukacyjnej związanej z nowym systemem.  Wszystkie te działania finalnie muszą wpłynąć na wysokość stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi uiszczanymi przez właścicieli nieruchomości.

Odrębną kwestią pozostaje analiza skuteczności zaproponowanych rozwiązań na obszarach wiejskich, na których obowiązkowa zbiórka odpadów ulegających biodegradacji może nie mieć wystarczającego uzasadnienia.

Zastanawiające jest także, iż w projekcie rozporządzenia brak jest wymogów kolorystycznych dotyczących pojemników na odpady ulegające biodegradacji co uznać należy za pewną niekonsekwencję projektodawców, którzy szczegółowo odnieśli się do pojemników przeznaczonych na pozostałe obligatoryjne frakcje.

Nie ulega wątpliwości, iż najbliższe tygodnie pełne będą zażartych dyskusji dotyczących projektu rozporządzenia. Już wkrótce okaże się na ile wpłyną one na ostateczny kształt przyjętych rozwiązań prawnych.